土地瓶颈问题一直是制约地方发展的核心因素。而且经济越是发达的城市，其对土地资源的依赖程度越高，其土地资源愈加宝贵和稀缺。

如今，被土地指标禁锢多年的城市终于等来了救兵。

2022年1月6日，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，给城市群、都市圈和中心城市们送上了「大礼包」。

这次文件有哪些核心内容？有哪些新提法、新思路？园区从中能找到什么机会？接下来与大家解读。

享受利好的城市有哪些？

原文：

围绕推动国家重大战略实施，根据不同改革任务优先考虑选择改革需求迫切、工作基础较好、发展潜力较大的城市群、都市圈或中心城市等，开展要素市场化配置综合改革试点，严控试点数量和试点范围。党中央、国务院授权实施以及有关方面组织实施的涉及要素市场化配置的改革探索任务，原则上优先在试点地区开展。试点期限为2021—2025年。

解读：目前中国大大小小的城市群加起来大概有20多个，但按照以上条件，纳入试点范围的无外乎珠三角、长三角、京津冀、成渝城市群、长江中游城市群五个城市群，外加几个城市群以外的中心城市。

当然，以上还只是猜测，最终还要以官方名单为主。

亮点1：土地指标跨省域调剂

原文：

合理划分土地管理事权，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，探索赋予试点地区更大土地配置自主权。允许符合条件的地区探索城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用机制。

解读：这段话的核心在于「允许试点城市跨省调剂土地指标」，以破解大城市日益增长的土地瓶颈问题。

在我国，每个城市每年都有固定的土地审批指标，如果当年的指标用完，再有好项目也进不来。尤其在发达城市，土地供应严重不足，需要布局的新产业、新基建根本无法按期推进。而与之形成鲜明对比的是，很多中小城市在利益和政绩的驱动下，盲目圈地，大拆大建，导致土地使用十分粗放。（中小城市缺地，基本是由于土地未能节约化、集约化利用造成）

为破解发达城市与中小城市间的土地资源错配，2018年3月，国务院办公厅印发《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，提出，深度贫困地区多余的建设用地指标可以在国家统筹下「卖给」对口支援的发达省（市）。这样一来，发达省（市）获得了更多建设用地指标，保障了重大项目及时落地；而贫困地区把用不完的指标「变现」，享受大城市的增长红利，为当地脱贫攻坚提供了资金支持和保障。

本次新政相当于将原有的增减挂钩政策再次升级，试点城市将可能在资源调配上拥有更大的权限（以前的对口调剂都是由国家统一下达调剂任务，统一实施调剂价格，统一资金收取和支出）。这对政府招商引资无疑是一个天大的利好。

亮点2：创新用地又有新提法

原文：

鼓励采用长期租赁、先租后让、弹性年期供应等方式供应产业用地。优化工业用地出让年期，完善弹性出让年期制度。支持产业用地实行「标准地」出让，提高配置效率。支持不同产业用地类型合理转换，完善土地用途变更、整合、置换等政策。探索增加混合产业用地供给。支持建立工业企业产出效益评价机制，加强土地精细化管理和节约集约利用。

解读：在我们看来，这段话透露出了三个重要信号：

1、进一步强调土地节约集约利用

在供地层面，文件针对城市产业用地总量较大、缺少倒逼和退出机制的问题，重提土地节约集约利用，要求试点城市按照先租后让、带指标出让的年期制度，形成效用地倒逼机制，促进产业用地高效配置。

2、试点城市可能拿到「省级土地管辖权」

早在2020年3月，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》，其中一项重的内容是「将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准」，如今试点城市也可能享有这项「特权」。

3、混合产业用地可能取代创新用地，成为产业用地的创新模式

所谓混合产业用地，是指土地使用功能超出用地兼容性规定的适建用途或比例，采用两种或两种以上用地性质的组合。

「退二进三」以后，企业对工业用地的需求大大减弱，而配套的研发用房、办公用房变得炙手可热。基于市场的供需变化，有关部门曾提出兼具「研发+生产」复合功能的创新用地（M0），并在一、二线城市加以推行。但在实际操作中，由于M0性价比高（地价比工业用地略高，但远低于商服用地，属性又类似于商服用地）、创新性强（允许部分分割出让、允许一定比例住宅等）等特性，地方政府既怕把握不好，被企业钻了空子，同时也不愿意以低价出让土地给企业，所以要么干脆不推，要么以各种条款限制企业拿地。

而混合产业用地的提出又给地方政府提供了一个新的用地思路，一方面，混合产业用地与M0一样，兼具设计、研发、生产等复合功能，可以满足高科技企业的多元化用地需求；更主要的是，混合产业用地可以分开计价，政府在增加财政收入的同时，也避免了企业利益寻租。而对于开发商来说，混合用地也比「看得见、摸不着」的M0实际多了。

PS：当然，这里已经强调了是「混合产业用地」，肯定不包括住宅，有投机想法的可以洗洗睡了。

亮点3：低效用地可能被回收

原文：

鼓励试点地区探索通过建设用地节约集约利用状况详细评价等方式，细化完善城镇低效用地认定标准，鼓励通过依法协商收回、协议置换、费用奖惩等措施，推动城镇低效用地腾退出清。推进国有企事业单位存量用地盘活利用，鼓励市场主体通过建设用地整理等方式促进城镇低效用地再开发。

解读：这段话有两个重点，一是鼓励试点城市通过依法协商收回、协议置换、费用奖惩等措施回收低效用地；二是推进国有企业存量用地盘活利用。

1、回收低效用地

此前国家仅对闲置土地回收有明文规定（根据《闲置土地处置办法》，未动工开发满两年的，政府有权无偿收回国有建设用地使用权）；而有关低效用地的认定与处置，法律一直存在空白。这就导致各地政府在处理低效用地时，经常要面临法律依据欠缺、回收程序混乱、补偿金额难以达成一致等问题。所以，遇到企业低效用地时，如前期没有明确约定，基本以双方协商为主。

而这次文件相当于给低效用地回收开了个口子，试点城市有权自主制定低效用地认定标准，并通过依法协商收回、协议置换、费用奖惩等措施，推动城镇低效用地腾退出清。

2、国有企事业单位存量用地盘活利用

国企土地二次利用是老生常谈的话题，早在1999年，国土资源部便印发《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》，提出要合理处置国有企业土地资产。此后的20余年，围绕国有企事业单位存量用地盘活利用，国家又相继出台过多项实施意见，但却都收效甚微。

究其原因，在我们看来，国有企业土地资产盘活，最大的障碍还是在于体制。一家国有企业想处置手中的存量用地，需要集团公司、地方政府、投资商、国资委等多方的参与和支持，盘活过程非常复杂。而在实际操作中，虽然盘活方需求强烈，但集团公司的保守、政府态度的暧昧、土地产权的分散、相关政策的模糊，任何一项都可能导致盘活国企土地资产过程受阻。

现在有了国家层面的支持，加之今年也是国企改革三年行动的最后一年，土地盘活工作一定会加速推进，这对政府平台公司和产业地产商而言，都是一次不错的参与机会。

亮点4：宅基地也能入市交易

原文：

在依法自愿有偿的前提下，允许将存量集体建设用地依据规划改变用途入市交易。

解读：农村集体建设用地分为三类：宅基地、公益性公共设施用地、集体经营性建设用地。根据2020年新修《土地管理法》，只有村集体的「经营性」建设用地能够上市流转，而宅基地使用权仅允许在村集体内部成员之间流通。

而这次文件表述中并没有强调「经营性」，这意味着如果存量宅基地、公益用地符合规划，也是可以依法改变规划用途入市交易了。

可以预见，试点地区农村的土地可能迎来新一轮升值。

抢人不能在一只羊上薅

原文：

加快畅通劳动力和人才社会性流动渠道。指导用人单位坚持需求导向，采取符合实际的引才措施，在不以人才称号和学术头衔等人才「帽子」引才、不抢挖中西部和东北地区合同期内高层次人才的前提下，促进党政机关、国有企事业单位、社会团体管理人才合理有序流动。

解读：近年来，东部省份到中西部和东北高校招揽高端人才，一出手就是百万年薪、千万科研经费，「砸钱抢人」导致中西部和东北高校人才大量流失。这次文件的意图很明确，就是要缓和东部地区对中西部、东北的人才的「虹吸效应」，缩小区域间的差距。

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来源：园区在线

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