2021年以来地方政府隐性债务再次抬头，新一轮强监管已经开始，对政府融资平台又要念紧箍咒了。但是，什么是政府融资平台？今天我们就从源头梳理其前世今生。

1、政府融资平台的诞生（1994-2008）

1994 年国务院进行分税制等财政金融体系改革， 对我国政治经济制度产生本质影响，分税制改革将原本归于地方政府的主要税种（消费税和增值税）大部分归于中央，但地方政府仍须承担区域发展和建设的主要任务，“财权上移、事权不变”导致地方政府的财权与事权严重不匹配，迫使地方政府开拓更多的融资渠道。

随后从1994年起的连续三年，国家出台的一些列法律，一起合力将地方政府的融资渠道堵得严严实实，不得发债、不得贷款、不得担保融资。

为规避法律限制商业银行建议地方政府，通过设立融资平台的方式来承接商业银行的信贷投放，间接达到地方政府的融资目的，政府融资平台的需求就这样被创造出来。各地方政府纷纷设立融资平台，并通过土地资产划拨等方式注入资本，提升融资平台的融资能力。

2、政府融资平台大发展（2008-2010）

2008 年金融危机后，国家实施四万亿计划，大搞基础建设提振经济。地方政府承担了大量的基建投融资任务，地方融资平台的融资作用更为凸显，政策上对于地方融资平台发展给予了积极的支持。这一时期，地方融资平台公司数量快速增长，并开始大规模举债。

3、对政府融资平台开始严监管（2010-2014）

2008 年后的政府融资平台大跃进产生了很多问题，乱象丛生，债务风险高企。2010 年监管部门开始对地方政府融资平台进行管控，发布了一系列监管文件，主要包括

通知要求抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，对融资平台公司进行清理规范，加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理，并坚决制止地方政府违规担保承诺行为。2013 年上任的新一届政府对地方政府债务问题极为重视，2014 年中央政府启动对地方政府债务的全面整治工作，明确指出修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，同时坚决制止地方政府违法违规举债；明确政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担；剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。2014 年《预算法》修订，规定经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措，除此之外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。2014 年 10 月，财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法（财预〔2014〕351 号）》，全面摸底甄别地方政府截至 2014 年 12月 31 日尚未清偿完毕的存量债务，明确规定了清理甄别原则，对地方政府存量债务实行限额管理，分门别类纳入全口径预算管理。对甄别为政府应偿还的存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，即以显性债务置换隐性债务。

4、政策徘徊期（2015-2020）

2015 年经济下行压力较大，央行多次降准降息，稳增长的诉求上升，对政府融资平台的监管政策有所放松。

此外，地方政府通过违规操作产业基金、政府购买服务、PPP 模式、政府承诺函等多种方式变相融资，这一时期地方政府债务再次高企，且多是风险更大的隐性债务。

2017 至 2018 年上半年收紧。2017 年财政部、发改委、财政部、司法部、央行、银监会、证监会联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预（2017）50 号）》，结合 2016 年开展的融资平台公司债务等统计情况，在 2017 年 7 月 31 日前进行第二次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，要求推动融资平台公司市场化运营和市场化融资，融资平台公司举债时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能。2017 年 7 月 14 日 全国金融工作会议上，习近平总书记指出，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。7 月 24 日，中央政治局会议提出要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。

2018年8月，中央和国务院非公开发布《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见（中发〔2018〕27 号）》，随后监管部门又在 27 号文基础上非公开下发《地方政府隐性债务统计监测工作指引》、《政府隐性债务认定细则》、《地方政府隐性债务问责办法（中办发〔2018〕46 号文）》等一系列配套文件，开始第三次全国性地方政府隐性债务统计排查工作，要求各省 2018 年 10 月 31 日前上报财政部地方政府隐性债务情况，在 5-10 年内化解隐性债务。

2018 年下半年至 2020 年宽松。2018 年下半年，中美贸易摩擦升级，经济下行压力加大，基建稳增长又被提上日程。2018 年 8 月 17 日银保监会发布《关于进一步做好信贷工作提升服务实体经济质效的通知（银保监办发〔2018〕76 号）》，提出按照市场化原则满足融资平台公司的合理融资需求，对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾。2018 年 10 月 31 日，国务院办公厅发布《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见（国办发〔2018〕101 号）》，要求按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷，防范存量隐性债务资金链断裂风险；对必要的在建项目，允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险的前提下与金融机构协商继续融资，避免出现工程烂尾。2019 年5 月，国务院办公厅非公开下发《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见（国办函 40 号文）》提出，在不新增隐性债务的情况下，允许金融机构对隐性债务进行借新还旧及展期。2019 年 11 月银保监会非公开下发《配合做好防范化解融资平台到期存量政府隐性债务风险工作的通知（银保监会 45 号文）》对 40 号文的相关规定进一步细化完善。

5、新一轮政策收紧（2021）

2020 年12月中央经济工作会议对化解地方隐性债务的政策定调，2028 年前化解完毕地方隐性债务已成为一项政治任务。

2021年1月开始交易商协会和交易所根据地方债务率分档情况并按照募集资金用途对城投债进行分档审理。按照地方债务红橙黄绿档对其属地企业发行债券资金用途设置相应的限制。在具体审理时，交易所还明确要重点支持市级及以上国企，对区县级国企除看其隐性债务规模外、还要看所在地区的地方政府债务率，交易商协会则要求城投类企业必须开立募集资金监管账户（协议需上传系统）、出具募集资金用途的情况说明、主承销商亦需出具关于资金用途的尽调报告等等。

2021 年 4 月 13 日，国务院发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确提出要清理规范融资平台公司，剥离其政府融资功能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。

2021 年 6月银保监会非正式发布15号文，再次收紧金融机构对地方融资平台的融资，要求金融机构贷款前必须查询地方融资平台是否仍负担政府隐性债务，不涉及地方政府隐性债务的平台公司，防止新增地方政府隐性债务。对承担地方政府隐性债务的平台公司，不得新发放流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资，也不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。尤其是 15 号文及其随后下发的补充通知，将地方融资平台的具体范围扩大到“替地方融资的国有企业（融资平台公司）“，将更多国有背景的企业纳入查询范围，金融机构融资前需要核实其是否负担政府隐性债务，对政信业务将会产生很大的影响。

本文作者：重庆中经产业经济研究院   副院长  龙飞