近年来，城市更新一直是地产圈的一个热词。当下，新增土地稀缺已成为现实，在这样的背景下，空间结构从增量扩张转向存量提质已是必然，未来做住宅高周转可能会变成“老”的行业，但城市更新将会是永远的主题，并将成为未来城市空间供给的重要途径。

"城市更新"新政发布背景

「概念与背景」

1、什么是城市更新？

简单而言，城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。旧改、棚改、城中村等项目改造都是城市更新中的重要一环。

城市更新，是城市发展到一定阶段的必然要求。

2、城市更新新的政策发布。

2021年，全国两会将城市更新首次被写入政府工作报告，在《“十四五”发展规划及2035年愿景目标纲要》中也明确提出，将实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升，城市更新已升级为国家战略。各大城市也在政策和地方省市现状的基础上，纷纷出台有地方特色的城市更新相关规划政策。

为了遏制城市更新有地产化的模式与倾向，也是避免地方政府借道城市更新进行“大拆大建”，8月10日，住建部官网公布了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》并公开征求意见，以助城市更新模式健康发展。

3、城市更新的政策发布背景。

全国一线城市，特别是核心一线城市，现在已经进入一个城市更新的时代。最直接的表现就是，可供开发的地皮越来越少，资源、配备好的地皮通过土地招拍挂制度也只有头部企业能拿到，这就倒逼着不少房企、商企转向拥有更大机会的旧物业或存量改造。

同时，城市更新项目大多归为政府项目，多位于城市成熟、中心区域，周边配套也较为完善。而且，事实证明一座城市发展不可能是无限向外蔓延，在达到某一发展阶段还会出现城市收缩现象。

因此，城市更新会成为未来地产的重点之一。

其中，不少城市政府对于城市更新的商业比重要求越来越高，整个更新面积中商业最高的比重甚至到达了50%。这就意味着一半以上都是商业，商业成了整个地块能否成功的最大关键。

4、政策下的城市更新所面临的挑战。

城市更新的机会大，但要发挥“大能量”，所面临考验、挑战也是重重。

国家十四五规划对于城市更新的定位是旨在帮助地方政府在不增加债务率的前提下，将城市区域进行收益自平衡的市场化运作，提升城市的基础设施、公共服务与城市治理水平。

城市更新应由政府主导，而非房企！

城市更新应侧重公益性，而非盈利！

城市更新旨在提升功能，而非建设！

这就对房企、商企以及设计公司的专业度、正规性提出了严峻考验。

专家解读：有关国家城市更新的"收紧"态势

「发展目标与重点解读」

城市更新，是国家重要民生和发展工程，就国家层面而言，不难看出对城市更新的重视程度。下文只对规范类政策《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知(征求意见稿)》进行重点解读。

本文件虽设定的量化限制性指标，但能否有变相突破的空间，实际操作中是否有严格执行还有待观察、确认。

下面，我们就一起来看看，有哪些重点指标与规范影响比较大。

1、除违法建筑和被鉴定为危房的以外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上老城区更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。

该底线比例被设定，意味着开发商最大的利益回报来源被严格管控。今后旧改项目是否会有其他收益回报渠道，目前还不得而知。

2、严格控制老城区改扩建、新建建筑规模和建设强度，原则上更新单元（片区）或项目内拆建比不宜大于2。

在前一条拆除比限定后，为了防止拆除面积小但增建面积大，本条款对拆建比也进行了限制。之后是否会出现分区开发，有待后续实操观察。

3、不大规模、强制性搬迁居民，改变社会人口结构，割断人、地和文化的关系。要尊重居民安置意愿，鼓励以就地安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

本条款是出于社会稳定角度出发。因旧改而导致的纠纷时有发生，最大程度保障原居民的权益，是比经济效益更重要的工作。

4、支持在不变更土地使用性质和权属、不降低消防等安全水平的条件下，加强老厂房等老建筑改造、修缮和利用。

本条款笔者判断是借鉴欧洲部分历史悠久城区的保护措施，意在保留区域文化及建筑。问题在于，在不改变土地性质的前提下，仅仅进行改造，又如何取得经济利益？

5、不破坏传统格局和街巷肌理，不随意拉直拓宽道路，禁止修大马路、建大广场。鼓励采用绣花功夫，对旧居住区、旧厂区、旧商业区等进行修补、织补式更新，合理控制建筑高度，最大限度保留老城区具有特色的空间格局和肌理。

控制建筑高度，实质上是对容积率的限制，又一次减少了新建建筑的计容面积，这让项目的盈利性再次受限。

6、延续城市特色风貌。鼓励采用当地建筑材料和形式，建设体现地域特征、民族特色和时代风貌的城市建筑，加强城市生态修复，留白增绿，保留城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。

在上述禁止性规定的前提下，如何挖掘项目自身的效益是考验开发商和当地政府智慧的突破点。原“曲江模式”“特色小镇”模式会不会卷土重来？

7、探索可持续更新模式。鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式，政府注重协调各类存量资源，加大财政支持力度，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造。

支持项目策划、规划设计、建设运营一体化推进，鼓励功能混合和用途兼容，推行混合用地类型，采用疏解、腾挪、置换、租赁等方式，发展新业态、新场景、新功能。

本条款明确了存量项目的盈利模式，就是长期“经营”，而非以前的短期内一次性销售住宅回款。

这对房企的资金链是一重大考验，长期项目将会使企业资金固化，虽可通过金融产品将资金置换出来，但一般需要强担保或强抵押。而旧改的权利人一般不是房企本身，因此抵押很难做到。这大大增加了房企融资难度，但“勾地”新模式也许会再次兴起。

8、鼓励腾退出的空间资源优先用于建设公共服务设施、市政基础设施、防灾安全设施、防洪排涝设施、公共绿地、公共活动场地等，完善城市功能。

鼓励建设完整居住社区，完善社区配套设施，拓展共享办公、公共教室、公共食堂等社区服务，营造无障碍环境，建设全龄友好型社区。

部分城市存在注重经济效益，忽视配套设施的情况。该条款未做量化指标，仅提出指导性意见，具体做法仍由地方制定。

9、不重地上轻地下，不过度景观化、亮化，增加城市安全风险。在城市绿化和环境营造中，鼓励近自然、本地化、易维护、可持续的生态建设方式，优化竖向空间，加强蓝绿灰一体化海绵城市建设。

各地要不断加强实践总结，不断完善制度机制政策，试点探索推进城市更新，加强对各市（县）工作的监督指导，督促对正在建设和已批待建的城市更新项目进行再评估，重新完善城市更新试点工作方案，对涉及推倒重来、大拆大建的要彻底整改。

本条款要求对已批项目仍要再评估，因此对已批的无论是否已出账项目需要全面检视，由原审批人重新评估风险。而风险评估的重点又在于原项目的规划方案是否需要变更，这将给予存量的城市更新项目较为沉重的打击。

综上，文件对旧改本身项目的限制是非常严格，即使简单测算也可得出盈利性较差的结论，能否在政策上找到其他突破点是今后实操的关键。

文章来源：派沃商业设计研究院

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