近日，中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》正式发布。这是指导当前和今后一个时期成渝地区双城经济圈建设的纲领性文件，是制定相关规划和政策的重要依据。现收录不同领域专家对该文件的解读，欢迎分享。

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“聚焦重点唱好“双城记” 落实任务共建经济圈”

史育龙

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任、研究员

近日印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（以下简称《纲要》）紧紧围绕完整准确全面理解和贯彻新发展理念，立足优化区域经济布局、促进区域协调发展，积极服务和融入新发展格局，面向成渝地区在国家发展大局中独特而重要的战略地位，确定了到“十四五”期末和2035年的发展目标和重点任务，为成渝地区制订了高质量发展的“任务书”和“施工图”。

01、体现高质量发展的导向要求

发展目标是战略定位的具体体现，也是行动的指南。围绕战略定位确定发展目标，是引导双城经济圈建设的关键。《纲要》对标全面建设社会主义现代化国家的总体安排，既立足发展实际，又突出定位要求，确定的发展目标体现了对成渝地区的前瞻性思考、全局性谋划和战略性布局，体现了高质量发展的导向要求。

聚焦增强实力。《纲要》围绕“具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心”战略定位，以建设现代化经济体系为重点，确定了区域协同的创新体系等发展目标，并立足成渝地区发展实际，确定了以现代化交通体系和新型基础设施建设为重点，提升基础设施联通水平的“补短板”目标，牢固确立了通过高质量发展增强综合实力的目标导向。

聚焦激发活力。《纲要》围绕“改革开放新高地”战略定位，聚焦成渝地区高质量发展面临的体制机制制约，以营商环境、市场体系建设和制度型高水平开放为重点，确定了降低制度性交易成本等方面的发展目标，体现了以改革开放激发内生动力、增强发展活力的目标导向。

聚焦提升影响力。《纲要》突出成渝“双核”和中小城市密集的特点，围绕“高品质生活宜居地”战略定位，提出到2035年，重庆、成都进入现代化国际都市行列、成为具有国际影响力的活跃增长极和强劲动力源的发展目标，并在生态环境质量、公共服务品质和城市治理水平等方面提出了目标要求，在彰显区域特色、满足人民群众美好生活需要基础上，以融入全球的开放型经济体系引领国际影响力大幅提升。

02、扎实有序推进双城经济圈建设

任务是落实目标的重要实践。《纲要》着眼于最大限度壮大动力、激发活力、发挥潜力，从空间格局、基础设施、产业体系、科技创新、消费提升、生态保护、改革开放、城乡融合以及公共服务等方面进行全面系统安排。

突出高质量空间。一是构建“双核引领”的城镇格局。“双核”是成渝地区最重要的特点，也是双城经济圈建设的重要依托。第七次全国人口普查数据显示，作为超大城市的重庆主城和成都常住人口十年间大幅增长，同时经济首位度也有所提高，但县城短板弱项明显等问题仍然存在。为此，《纲要》提出了增强高端要素集聚集成能力、提升重庆成都发展能级和综合竞争力等重点任务，以发挥双核引领作用，增强辐射带动、促进协同发展，加快形成疏密有致、功能完善、集约高效的空间格局。二是合力建设现代基础设施网络。《纲要》以提升内外联通水平为导向，以构建一体化综合交通运输体系为重点，提出了打造航空门户枢纽、共建轨道上的双城经济圈等任务，加快完善传统和新型基础设施，协同强化门户枢纽功能。

突出高水平供给。一是共建具有全国影响力的科技创新中心。成渝地区拥有西部最好的科教资源，高校、科研院所的创新能力强。《纲要》围绕实施创新驱动战略，提出了建设成渝综合性科学中心等重点任务，使创新成为双城经济圈建设的第一动力，把成渝地区双城经济圈建设成为国家战略科技力量的重要组成部分、突破共性关键技术尤其是“卡脖子”技术的重要创新源。二是协同建设现代产业体系。成渝地区是我国西部产业基础最雄厚的区域，已经形成电子信息、汽车两大万亿级产业集群，以及装备制造等具有全国竞争力的特色产业。与此同时，成渝地区存在产业链分工协同程度不高、产业开发开放平台合作不足等问题。为此，《纲要》提出以全球新一轮科技革命和产业链重塑为契机，推动制造业高质量发展，大力发展数字经济等重点任务，以高效分工、错位发展、有序竞争、相互融合的现代产业体系塑造强劲有力的双城经济圈。三是打造富有巴蜀特色的国际消费目的地。成渝地区拥有大量有吸引力的特色消费资源，重庆入选首批国际消费中心城市培育建设名单，成都进驻的全球品牌首店数量居全国城市前列。《纲要》提出营造高品质消费空间等重点任务，旨在推动消费供给持续升级，把双城经济圈打造成为发挥强大国内市场优势、培育和激发国内市场潜力的重要“试验田”。

突出高品质生活。一是构筑长江上游生态屏障。生态建设和环境保护是成渝地区双城经济圈“两中心两地”战略定位的基础和重要前提。《纲要》把修复长江生态环境摆在压倒性位置，提出了推动生态共建共保、加强污染跨界协同治理等重点任务。二是强化公共服务共建共享。针对民生保障能力薄弱的短板，《纲要》以更好满足人民群众美好生活需要为目标，确定了推进基本公共服务标准化便利化协同化、共享教育文化体育资源等重点任务。近来，成渝地区在户籍迁移便利化和居住证互认互通、社会保险协同认证、养老保险关系无障碍转移、跨省异地就医直接结算等方面有了实质性进展。

突出深层次改革。一是打造内陆地区体制机制改革和对外开放的重要试验田。改革开放40多年来特别是党的十八大以来成渝地区快速发展的重要经验，也是双城经济圈建设的“关键一招”。为此，《纲要》提出了加快构建对外开放大通道，高水平推进开放平台建设等重点任务，进一步发挥改革开放在双城经济圈建设中的强大力量。二是共同推动城乡融合发展。重庆、成都两地在统筹城乡发展方面起步较早，有着良好的基础。《纲要》以缩小城乡区域发展差距为目标，提出了推动要素市场化配置和城乡公共资源均衡配置，推动城乡产业协同发展等重点任务，努力在双城经济圈建设中加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。

《纲要》确定的目标和任务是“十四五”期间和到2035年成渝地区高质量发展的指引，将这些目标任务落到实处，是扎实有序推进双城经济圈建设的基本保障，也是促进全国区域协调发展，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局的重要实践。

“构建成渝地区双城经济圈发展新格局”

王凯

中国城市规划设计研究院院长

近日发布的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》提出，围绕推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，强化重庆和成都中心城市带动作用，引领带动成渝地区统筹协同发展，并对构建双城经济圈发展格局作出系统阐述。

习近平总书记在中央财经委第六次会议上指出，成渝地区要建设具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地。成渝地区双城经济圈位于“一带一路”和长江经济带交汇处，是西部陆海新通道的起点，在连接西南西北、沟通东亚、东南亚、南亚具有独特优势。推动成渝地区双城经济圈建设、打造高质量重要增长极，对国家构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局意义重大。

01、新发展格局下新使命

在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，成渝地区双城经济圈有能力也有责任承担国家新增长极的使命。

当前，世界贸易和产业分工格局发生重大调整，面对外部环境变化带来的新矛盾新挑战，发挥我国超大规模经济体优势，充分利用成渝地区创新能力显著增强、常住人口规模持续上升、内需市场潜力不断释放、产业链加速重组的趋势和优势，尽快实现产业、人口及各类生产要素合理流动和高效集聚，有利于构建与东部沿海地区合作互动新格局，拓展参与国际合作新空间，打造带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源。

成渝地区双城经济圈是我国西部地区连接东西、沟通南北的重要战略区域。历史上，该区域在保障国家战略安全、组织区域生产、大宗物资供应和长江上游生态安全屏障等方面，承担了重要职责；新时代，该区域在落实国家“一带一路”倡议、践行长江经济带生态优先绿色发展方面，发挥着不可替代的突出作用。一是建设贯通我国华北和西南地区的交通运输大通道，开拓面向东南亚地区的经贸新局面；二是建设连接长江中下游与青藏高原的大通道，形成我国国土东西方向上的大动脉；三是构建沟通西北（关中、兰州—西宁、天山北坡）和东南部（珠三角、北部湾）的国家能源大通道。

02、引领带动区域高质量发展

过去10年，重庆、成都两市的综合实力和国际影响力显著提高，在全球化和世界城市研究小组与网络（GaWc）排名中的位次不断上升，人口规模、经济总量都已经进入全国前10位。2020年，成渝地区双城经济圈的GDP占全国比重超过6.5%，两市机场的旅客吞吐量之和超过1亿人次。

通过“双圈”引领带动区域高质量发展。成渝地区双城经济圈已经成为我国人口吸引力最强的地区之一。按照第七次全国人口普查结果显示，成都市和重庆主城常住人口比“六普”都有大幅增加，人口流入态势明显。加快建设重庆、成都两大都市圈，合理疏解中心城区过度集聚的人口和功能，实现多中心、组团化发展，是实现双城经济圈高质量发展的重要举措。

重庆都市圈要推动中心城区与渝西地区融合发展，通过产业基地建设和1小时通勤圈带动涪陵、永川、合川、綦江—万盛等区域中心的建设，提升外围荣昌、铜梁、大足、潼南的特色化功能，提高沿长江、武隆山等地的生态环境品质。成都都市圈要推动成都与德阳、眉山、资阳的一体化发展，加快生产力一体化布局，引导基础设施、公共服务设施和休闲服务共建共享，创建成德眉资同城化综合示范区。

立足“一轴两翼”推动成渝地区双城经济圈一体化发展。交通方式的变革，使成渝两地“时空距离”显著缩短，为区域一体化发展奠定坚实基础。一方面，通过强化成渝发展主轴，引导重庆都市圈与成都都市圈互动发展。依托两市之间的3条综合运输通道，促进要素聚集与流动，培育若干区域经济中心，实现四川遂宁与重庆潼南，四川资阳与重庆大足地区的一体化发展。另一方面，积极培育南北两翼协同发展走廊。北部的渝东北—川东北发展走廊，要加强产业、公共服务与生态环保等协作共赢。南部的川南—渝西发展走廊，分布着许多传统产业基地和水运时代的传统中心城市，应加大对产业转型的扶持力度，推动内江与自贡同城化发展。发挥水运、陆运和航空运输的联动优势，建设西部陆海新通道和长江经济带物流枢纽。此外，要加强双城经济圈对周边欠发达地区的辐射带动作用，巩固提升脱贫成果，推动实现共同富裕。

03、统筹大中小城市和县城发展

成渝地区双城经济圈大中小城市和小城镇数量众多，建立科学合理的城镇体系至关重要。

注重转变超大城市发展方式。作为中心城市的重庆、成都，要在提升发展能级、增强高端服务功能的同时，进一步统筹兼顾经济、生态、安全、健康等多元需求，合理控制城市规模和人口密度，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变，实现“瘦身健体”。重庆正致力打造高质量发展高品质生活新范例，成都正积极建设践行新发展理念的公园城市示范区，这都将为探索走出一条超大城市治理的新路径起到先行示范作用。

注重提升大中城市功能品质。大中城市要立足特色资源和产业基础，主动承接重庆、成都及东部地区的产业转移和功能疏解，夯实实体经济发展基础，支持万州、南充、达州、宜宾、泸州等增强综合承载能力，加快形成具有辐射服务周边功能的区域性中心城市。要着力增加优质医疗、教育和文化体育资源供给，改善人居环境，不断提升城市功能品质。

注重补齐县城发展短板。作为城乡融合发展关键纽带的县城具有满足人民群众就业安家需求的巨大潜力，是我国城镇化的基础一环。要推动公共资源适当向县城倾斜，加快补齐在公共服务、市政公用设施和公共交通等方面的短板弱项，引导劳动密集型产业、县域特色经济及农村二三产业在县城集聚发展，增强县城治理能力，促进农业转移人口就近就地城镇化。充分发挥金堂、乐至、大英、江安、绵竹、垫江、忠县等县城新型城镇化建设示范作用，支持尽快取得可复制可推广的经验做法。

注重分类引导小城镇发展。支持位于都市圈范围内的重点镇加强与周边城市的规划统筹、功能配套，把具有特色资源、区位优势的小城镇培育成为专业特色镇，增强一般小城镇服务农村功能。

“以强有力的自然资源要素支撑 确保发展蓝图落地见效”

扈万泰

重庆市规划自然资源局党组书记、局长

《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》(以下简称《规划纲要》)给重庆发展带来了重大机遇、也提出了新的要求。

具体到规划自然资源领域，《规划纲要》确定的发展蓝图需要在空间上落地，同时需要强有力的自然资源要素支撑，给规划和自然资源工作提出了优化空间布局、强化重要生态空间保护、做好重大基础设施和公共服务设施规划建设等诸多直接和间接的要求，在市级任务分解中，重庆市规划和自然资源局牵头31项。

为落实好《规划纲要》精神，全市规划和自然资源系统会同四川省自然资源厅，同心协力办好合作的事情，重点推进了四方面工作。

一是共推两地规划自然资源战略合作。双方签署《深化规划和自然资源领域合作助推成渝地区双城经济圈建设合作协议》，在国土空间规划、区域经济布局、生态保护修复、自然资源领域改革、测绘地理信息、防灾减灾等方面开展深度合作，提出13项合作措施。

二是共同优化国土空间规划布局。配合自然资源部，会同四川省自然资源厅编制《成渝地区双城经济圈国土空间规划(2021-2035年)》，着力构建“盆周生态保育、盆中优化发展、空间战略全方位协同”区域开发保护总体格局。会同四川研究部署毗邻地区协作布局等重大事项，编制高竹新区、遂潼川渝毗邻地区一体化发展先行区国土空间规划，为毗邻地区10大合作共建区域发展功能平台、13个示范区、27个基地建设做好战略“留白”、预留发展空间。

三是共谋生态保护修复。与四川省自然资源厅建立联合工作机制，共同研究编制“六江”生态廊道建设规划，向国家申报“六江”生态走廊生态保护修复工程项目，印发开展国土空间生态修复工作的实施意见，共筑长江上游重要生态屏障。

四是共保重大项目落地。会同四川建立重大工程项目选址协商制度，强化服务前置，共同做好项目选址论证、用地预审和规划许可等服务，促进基础设施、产业发展、社会民生类重点项目提早落地。在市委、市政府领导下，协助四川共同向自然资源部汇报，争取支持成渝中线高铁(四川段)用地审批，目前该项目已顺利开工建设。

与此同时，重庆市规划和自然资源局精准对接《纲要》对重庆提出的战略定位、发展目标、重点任务，集中精力做好重庆的规划和自然资源工作，持续优化“一区两群”协调发展空间布局，扩大主城都市区城市容量，提升城市能级，彰显城市品质;加强生态系统整体保护和修复，推进自然资源节约集约高效利用;深入推进规划自然领域改革创新，切实把《规划纲要》部署要求转化为规划思路和任务举措，为成渝地区双城经济圈建设作出贡献。

《规划纲要》进一步提出“突出双城引领，强化双圈互动，促进两翼协同，统筹大中小城市和小城镇发展，促进形成疏密有致、集约高效的空间格局”要求，我们重点从六方面贯彻落实。

一是完善主城都市区城镇空间布局。把主城9区城市空间扩展为21个区在内的主城都市区城镇化格局，区域人口2110万人，其中，优化控制中心城区9区人口和密度，培育涪陵、永川、合川、綦江—万盛等4个100万人口的郊区新城尽快完备大城市功能。

二是加强渝东北三峡库区城镇群与川东北区域协调联动发展，规划万开云都市圈为200万人的城市区，形成三峡库区核心优势区域的经济中心功能。逐步形成多中心、多功能、网络化的城镇空间格局。

三是优化区域交通基础设施布局。共建“西链陆海、东接三群”外通内畅的国际性综合交通枢纽集群，建设成渝世界级机场群，拓展出渝出川高铁高速大通道，打造轨道上的双城经济圈。

四是优化区域产业和创新空间布局。共同形成“研发在中心、制造在周边、链式配套、梯度布局”的区域产业空间格局。

五是共塑巴山蜀水美丽国土，共同保护“一带、四屏、多廊”的区域生态空间格局，建设世界级旅游目的地。

六是规划促进毗邻地区融合发展，立足毗邻地区的地理格局、资源禀赋和发展基础，突破行政区束缚，统筹规划和功能布局，推动毗邻地区公共服务设施提质共享。

《成渝地区双城经济圈国土空间规划(2021-2035年)》(以下简称《规划》)是两省市共同开展成渝地区双城经济圈国土空间开发和保护行动的总纲，是重庆市、四川省国土空间规划编制的依据，也是成渝地区双城经济圈各类专项规划和行动方案实施空间布局和保障项目用地的依据。

应该说，《规划》立足成渝地区自然资源本底，围绕“两中心两地”战略定位，比照世界级城市群标准优化空间布局，尊重经济规律、发挥比较优势，特点鲜明、亮点很多。

一是坚持“从全局谋划一域”优化空间布局。《规划》有效传导国家建设成渝地区双城经济圈的发展目标、战略要求和重大举措，策划布局了一系列大通道、大平台、大项目，争取得到一些国家改革创新政策，协调两省市在产业、生态、交通、市政、公服等领域的空间布局和建设行动。

二是坚持“一体化”优化空间布局。牢固树立“一盘棋”思维，整体统筹成渝地区城镇化空间布局，推动城与城融合、城与乡融合、三次产业融合、公共服务融合、基础设施融合、生产生活生态空间融合，大幅提升成渝地区人口和经济承载能力，形成优势区域重点发展、生态功能区重点保护的空间格局。

三是坚持“生态优先、绿色发展”优化空间布局。成渝地区地理条件独特，生态地位重要。《规划》特别重视共同筑牢长江上游重要生态屏障，共抓大保护、不搞大开发，协同优化自然保护地、生态保护红线，协同推进长江、乌江、涪江等重大跨区域山水林田湖草沙系统治理修复工程，实施长江沿岸“两岸青山·千里林带”工程，加快城乡自然资本增值。大力推进生态产业化、产业生态化，强化战略新兴产业、节能环保产业等用地支持，促进产业园区化、集群化发展，引导形成绿色低碳循环发展的经济体系和发展模式。 

来源：规划中国

内容选自：光明日报，经济日报，重庆日报.

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